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地方上报存量债务倒计时：平台融资结构出现变化

“县里将在12月14日之前清理甄别结果上报财政厅，财政厅在明年1月4日前上报财政部。”浙江省某县财政局局长12月2日对21世纪经济报道记者表示，“财政部门一方面按照文件要求进行债务统计，但是同时融资平台通过各种手段在进行融资。”

他所说的文件是财政部于10月22日印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下称甄别办法）的通知。他所面临的问题是，融资平台在文件印发后的融资行为给统计造成了不便，12月14日以后发生的债务将无法统计。

21世纪经济报道多方采访得知，在国务院43号文印发之后，融资平台的融资结构已悄然发生变化：城投类中票和短融的发行规模大幅上升，融资平台通过当地城商行等渠道的融资规模激升。在上报政府债方面，融资平台和地方政府还在“博弈”。

融资结构变化

国务院43号文印发之后，发改委对企业债的发行审核趋严。从统计数据来看，企业债发行规模回落，但城投类中票和短融的发行规模上升。

根据WIND统计，10-11月之间，企业债月均发行量仅为246亿，较此前三月的月均发行量下降47%。同期短融和中票的发行量为367亿、368亿，较此前三月均值分别增长了29%和140%。

12月1日，中票和短融的监管部门也提高了城投债的注册门槛，要求城投公司提交同级财政负债率及同级审计部门就债务情况的说明文件。未来城投公司不论发行企业债还是中票、短融，难度均有所增加。

43号文也引起了银行等金融机构的关注。在一些银行的第三季度业绩发布交流会上，多家银行都谈到了融资平台的贷款风险及应对措施。

一位国有大行的负责人介绍，该行融资平台不良贷款率为0.19%，近期到期的贷款余额比例也在减少。“（但是）风险控制上，所有地方融资平台贷款都要拿到总行来审批统一授信，（我们）逐户制定了如何还款的方案，对平台现金流的状况每季度进行梳理。梳理的情况各家银行达成一致，报给监管部门。”前述负责人说。

一位股份制银行的负责人则表示：“银监会也正在广泛的听取商业银行的意见，如何根据43号文要求进行量化。”

在银监会相关细则出来之时，地方政府正在和银行等金融机构加强合作，争取更多的资金。“现在银行对我们放款有所增加，因为在2016年以后政府只能通过债券融资，银行就无法向政府放贷。在他们看来，现在向融资平台放贷等于还是向政府放贷，相对企业安全。”前述浙江省某县财政局长表示。

西南地区一位百强县融资平台负责人则表示，现在县财政局给我们的建议是尽量融资，把能融到的钱都融进来。“融资越来越难，我们也想抓紧最后的机会进行融资。”前述融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示，“信托、券商资管等融资等方式也在使用，和金融机构达成的协议也是希望早点完成融资任务。”

除此之外，当地的几家县级平台还向当地农商行争取到了2-3亿不等的贷款，这笔资金也在最近到位。“银行也是为了完成任务，无论将来平台债务划为政府债还是企业债，贷给平台都相对安全。”他说。

华东地区某省会城市的一位城商行行长则向21世纪经济报道记者表示，当地政府让城商行提高融资平台的授信额度并加快放款。“前几个月还比较正常，现在比较紧张，政府的人很急。”他说。

上报规模“博弈”

前述华东省会城市的一位政府官员则透露：“最近在加紧卖地，12月份也会有很多地块土地出让，来‘补窟窿’。”

中国指数研究院发布的数据显示，该省会城市11月土地出让金为50.3亿，同比增长393%。从全国来看，今年11月全国300个城市土地出让金总额为1685亿，环比增加8%。

前述政府人士所谓的“补窟窿”是指用土地出让收入来偿还此前政府逾期的债务以及部分未到期的债务。因为在现行的预算管理制度下，政府的债务越大，其债务率也越高，未来其年度可发行债券额度可能会越低。

对融资平台而言，则希望债务更多地化为政府债务，这样融资平台的后续经营压力相对减轻。前述省会城市的一位融资平台负责人目前就在和财政部门、政府办的人士协商划为政府负有偿还义务债务的额度。因为仅这一家融资平台的债务余额占到当地融资平台债务余额相当比例，这家融资平台的债务划定对当地政府及融资平台将产生重大影响。

平台公司负责人和财政部门人士及政府办人士已有多次争执，但尚未确定。

“还没有整理出要上报政府债务的具体数额，即什么是政府应该偿还的，什么应该是企业偿还的，具体情况还在与财政部门、政府办商量。”上述融资平台负责人对21世纪经济报道记者表示，“我们也很纠结：如果把债务大部划定为政府债务，政府就会认为城投是个普通的企业，没有利用价值，最后可能会面临撤并的风险；如果大部划定为企业债务，后续经营负担较重。”

地方政府结合财政部《甄别办法》印发的工作程序称，债务单位上报数据后，财政部门会根据审计结果进行核对，与审计口径不一致的将退回重新填报。前述财政局长对21世纪经济报道记者表示：“目前财政系统忙于债务数据的甄别填列，审计系统目前尚未参与。”

而此前审计系统对地方债的审计截止时间是2013年6月底，2013年7月1日至2014年12月31日共计一年半时间内的债务数据并没有审计结果可以参照。21世纪经济报道记者注意到，市县政府上报财政部门数据时已在12月中下旬，离省级财政上报财政部的时间已不足10天，已无法开展大规模的审计。

债务甄别的同时，融资平台已在考虑下一步的转型方向。“我们在讨论当下工作和应对。”中部省份某地级市融资平台负责人说：“接下来重心是盘活、运营现有资产，投融资平台削弱了融资功能后，下一步重心是对现有的很多公益性项目的进一步商业开发。”

位列全国十大城投的上海城投则已做出这样的改革。21世纪经济报道记者从上海城投获悉，该公司于11月28日由“上海市城市建设开发总公司”更名为“上海城投（集团）有限公司”并改制为公司法人，成为整个城投集团顶层的控股型国有独资公司。“随着新《预算法》的出台和实施，（融资平台）要从政府投融资、建设、运营主体向城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商的角色转变。”上海城投相关负责人表示。

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