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发布时间:2021-01-22 10:26:06 阅读: 来源:着色剂厂家

地方债高企根源在于横向财政体制存在缺陷

“最深层次的根源在于横向财政体制存在缺陷。”针对地方债高企的根源的问题,河北省财政厅原厅长、中国财政学会常务理事齐守印提出了自己独到的观点。

他表示,在横向财政体制上,由于同级财政部门对融资平台不具有明确的统一管理责权,导致融资平台过度举债,从而累积了较高的地方债务风险。但《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下称43号文)已经将财政部门明确为同级地方政府性债务的归口管理部门,由此在一定程度上解决了相关体制问题。

作为一位老财税人,齐守印自四川大学经济系硕士研究生毕业后在财政系统工作25年多,其中担任河北省财政厅长9年多。在厅长任内,他积极推进预算管理与监督法制化、三年滚动预算和预算绩效管理等多项改革,并较早提出将地方政府债务纳入预算管理、将政府投融资平台纳入财政统管的改革思路。

近期,国务院及财政部相继下发地方债管理、预算管理、地方政府性存量债务清理处置办法多份文件,财税改革大幅推进。

就地方债、中期财政规划、三年滚动预算等问题,21世纪经济报道专访了现任中国财政学会和全国预算与会计研究会常务理事、财政部科研所博士生导师的齐守印教授。

未来省级财政部门平衡地方发债额度的压力将相当大

《21世纪》:43号文称对地方政府债务规模实行限额管理,那么,如何确定总的债务规模和分地区的债务限额呢?

齐守印:关于债务临界值,各国普遍认同《马斯特里赫条约》中的赤字占GDP3%和债务余额占GDP60%两个指标。中国并没有把这两项参数作为硬性指标,而只是作为一种重要的参考值。我觉得如果统一按照这两个参数来确定各省市区的发债规模,将存在很大问题。

对于公共经济而言,财政是保障整个肌体运行与发展的血液和心脏系统,其中用以维持公共经济机构存续和运转的基本经费支出就像居民家庭的食物支出一样重要。依此逻辑推理,可以将一个地区财政总支出中用于维持公共经济机构存在和正常运转的基本经费支出所占比率定义为财政的恩格尔系数。一个地区的财力水平越低,其基本经费支出等刚性支出所占比重越高,而用于经济社会发展的资本性支出就越低,也即一个地区财政的恩格尔系数越高,其政府的偿债能力就越低。

所以,控制不同地区债务额度的标尺应当是不同的,不只需要考虑债务率、负债率等指标,还要考虑地区财政的支出结构,需要依据财政恩格尔系数有区别地确定某一地区债务存量和允许发债额度,而不能一概而论。此外,各地财政收入的质量也不一样,这个因素也要考虑。有的地区税收收入比重高一些,有的地区非税收入占比较高,或者通过“虚收空转”方式增加的财政收入比重大。财政收入的质量高低,其偿债能力也不一样。因此,审查批准各地区发债限额,还要考虑不同地方的财政收入质量因素,否则,就极易产生债务风险。

另外,发债规模还应该考虑当年的还债压力和宏观经济运行情况。

根据审计署的债务审计报告,2015年地方政府至少需要偿还1.85万亿的债务。至于如何把握好发债总量,则要考虑整个宏观经济走势及国家采取的财政政策。假如宏观经济明显转“热”或者债券融资成本过高,比如可以发行1.2万亿债券,剩余的6000多亿通过财政收入等方式来偿还;如果经济下行趋势依旧明显或者发债融资成本较低,则可以适当扩大债券发行规模,比如发行2.5万亿。因此,发债规模可以设定上下限,根据经济周期及国家宏观调控的需要,在上下限之间做出适当的选择。

《21世纪》:你认为,未来地方政府债券发行方式会发生怎样的变化?

齐守印:政府有关文件已经明确,未来市县政府发行债券将由省财政代发。今后,在省财政代理发行市县债券时,要引入第三方机构进行信用评级并公布评级结果,由投资者自主做出权衡。这样,市场会做出选择:有的市县发行容易,有的则可能发行困难。风险和收益也会得以反映。

未来发行地方政府债券是财政部门的具体职责,但是省财政的压力也会增加:中央核定一个省的发债规模后,发债总量是有限的,而各县市都会找省财政部门争取增加额度。这种冲动不会减少而会增加,一届政府任期只有五年时间,都想在任期内多办一些实事,因而都会争取更大的发债额度。当然,市县在找省财政部门的同时也会找党委和政府领导争取。在这种情况下,财政部门切分、平衡地方政府债券发行额度的压力将会相当大。

《21世纪》:43号文提出要将政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。你认为这一措施能起到多大的约束作用?

齐守印:现在要进行考核,不仅组织部门要知道,而且也要让社会公众知道,自然增加了公众对政府的约束。同时,因为作为一项考核指标,组织部门乃至上级党委领导必定都会知道考核结果。如果债务率、负债率等指标不合格,上级政府领导还会找下级政府领导约谈,甚至通报批评,对约束地方政府盲目举债都会产生积极效果。

滚动预算必须由政府强力推动和监督

《21世纪》:从2009年起,河北省就从水利厅、卫生厅等15家省级预算管理部门开始逐步推进发展性支出三年滚动预算编制工作,是首个试着编制三年滚动预算的省份。当时河北省推进这一改革的具体做法是?

齐守印:河北是从2008年起试编省级三年滚动预算的,当时的出发点是增强财政计划的前瞻性和预算安排的连续性,以利于集中财力办大事、提高财政资源配置的科学性。

预算安排的基础工作是制定事业发展规划。为此,省政府制定的有关文件要求各部门编制三年事业发展规划,比如教育部门和卫生部门三年规划必须落实到具体项目上,明确这些具体项目分布在哪些市县、每年安排哪些市县多少个项目。我们要求三年滚动预算的项目都必须经过可行性论证,以便按照滚动原则纳入年度之后马上可以组织实施。虽然提出了这样要求,但是实际上并没有完全做到,主要是因为一些部门配合的积极性并不是很高,他们倾向于当年随机排项目,而不情愿搞“三年早知道”,导致各部门的三年滚动预算项目多数不实不细、徒具其表。所以,要提高预算管理的科学性、前瞻性和精细度,必须由政府来强力推动和监督。

《21世纪》:对于中国未来编制三年滚动财政规划,你有哪些建议?

齐守印:这些年来,我国财税改革基本上都是财政部门在实践中逐步探索推进的,虽然也取得了不小的进展和成效,但远远没达到预期效果。究其原因,主要在于推动主体的权威性不足。如党委、政府对财政改革的认识真正到位,比如强力要求各公共部门都必须编制滚动的三年财政预算或者中期财政规划,人手不够部门首先调剂,再不够则通过适当增加编制来保证,并且强化行政监督,那么,此项改革肯定会取得很好的预期效果。

《21世纪》:今年1月25日,河北省审计厅发布的《河北省政府性债务审计结果》公告提到,河北省在省级财政中率先试编政府债务预算,这一改革的具体经验是什么?

齐守印:编制政府债务预算是我们在2011年提出来的。当时我们提出编制的首先是省本级债务预算,当然也要求各市县编制这种预算。但由于时机尚不成熟,最后只好还是仅仅将中央代理发行的债券收支部分纳入了财政预算,而没有将通过融资平台筹集的债务收支列进预算里。

那时将全部债务列入财政预算的难度主要有三个:其一,无法与上级政府的预算对接。其二,举债具有不确定性。在年初制定财政预算时,不仅中央批准代发债券的数额还确定不下来,而且各级政府融资平台通过发行市政债、企业债和向银行借款也都是未知数,即事先将拟定借入的债务列入预算,但最终不一定能如数发成债券、借来贷款。其三,融资平台属于企业性质,其收入和支出都在政府公共收支范围之外。就第三个因素而言,最大的难点在于没有从体制上解决融资平台由财政部门统一管理的问题。省政府只是让财政部门摸底统计投融资平台债务,而不是让财政部门统管:财政部门给融资平台发指令详细编报债务预算项目,平台也不会听。

现在财政部的提法是将债务相应纳入一般公共预算或者政府性基金预算,没有明确要求单独编制债务预算。现在编制政府债务预算的便利之处在于,43号文已经将财政部门明确为同级地方政府性债务的归口管理部门,由此在一定程度上解决了相关体制问题。

地方债主要是由横向财政体制重要缺陷造成

《21世纪》:从财政体制的角度而言,地方政府融资平台债务高企的根本原因何在?

齐守印:最深层次的根源在于横向财政体制存在缺陷。所谓横向财政体制,就是财政责权在立法、行政、司法三大国家权力机构之间的划分,也包括在狭义政府范围内财政管理责权在财政部门与其他公共部门之间的配置,即哪些财政管理事务由财政部门负责,哪些财政事务由其他公共部门负责,并在此基础上按照依责赋权的原则在财政部门与其他公共部门之间配置财政管理权。

我国地方债的自发产生并且在规模与风险累积这么高以后才引起重视并着手治理,归根到底主要是横向财政体制存在重要缺陷造成的。由于自上而下没有明确由专司财政事务的财政部门统管政府投融资平台,各个部门都成立投资公司即融资平台任意借款和用款,权属分散在主办融资平台的其他公共部门手里,财政部门无从干预。等到债务风险越积越大、直到还不了债的时候,融资平台、主管部门甚至政府才让财政来兜底,才将还债事务和责任推给财政部门。

多年前农村合作基金会和城市信用社如雨后春笋地无序发展,要求财政部门无需过问,直到管理混乱、险些引发大规模群体事件以后,不得不让政府财政担保借债、兜底偿还债务,直到现在许多地方财政还在年年为此被上级财政扣款还债,不可谓没有教训。如果最初就将地方债及其举借、使用管理责权明确赋予财政部门,各级财政部门将会责无旁贷地承担起责任,而且凭其强烈责任感和积累起来的专业能力也有条件把这件事情做好。

横向财政体制的重大影响不止于对地方债务的管理,而是广泛涉及整个财政管理和财政政策。横向财政体制如果设计得不合理、责权配置错位和畸形,还会导致纵向财政方面的混乱。比如说较高层级政府出台各种各样涉及财政的政策,需不需要由同级财政部门把关论证或者把关的权力和论证意见的效力有多大? 在我国行政体制中,这方面的规定含糊不清、弹性极大,导致各级财政部门在履责行权方面十分无奈。

横向财政体制的科学设计应当遵循事有专责、依责赋权的基本原则。按照国际通行的做法,像财税政策的制定、财政体制的设计、财政资金的分配、财政“总盘子”的把握都应当由财政部门负责,其他公共部门可以提出意见和建议,但必须由财政部门测算论证和综合权衡,政府领导一般应当尊重财政部门的政策建议;如果财政部门的意见和建议不科学,则应当讲明道理。其他公共部门有权决定其权责范围内的财政支出,但要有一个前提,即不能把属于本部门权责范围内的硬性支出缺口都留给“总盘子”,换句话说,不能把举办无关紧要事情的钱都安排了,而把最该办理的、对社会影响很大的事情所需的支出撇开,逼着财政从“总盘子”另外拿钱。

《21世纪》:6月30日中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》提出的一个改革方向是调整中央和地方政府间财政关系。你认为这方面应该如何改革?

齐守印:中央和地方政府间财政关系属于纵向财政体制问题。在财政体制范围内,要依据各级政府支出责任划分所需要的财力和各种财政收入的属性,合理而清晰地划分各级政府的收入(财力),由经济社会发展不平衡引起的各地方收支差额则由财政转移支付来平衡。事责的划分是支出责任划分的前提,支出责任的划分是收入划分的前提,而支出责任和财政收入的划分又是财政转移支付的前提,这是一个环环紧扣的过程,此乃科学设计财政体制的自然逻辑。但是,在许多有关财税改革的研究甚至有关文件中,往往是先确定收入的划分,再确定支出责任的划分,这从逻辑上存在问题,而违背自然逻辑的改革设计则难免各种瑕疵。而最新的方案相对而言较好地解决了这一问题。

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